【决策研究】基于融合模式的新型智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化研究

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发布时间 2021-10-20 08:28:15

  在2014年国家八部委联合发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中提出“智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、地理信息集成等新一代信息技术,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式”以来,城市的智慧化水平就成为城市发展水平与核心竞争力的重要评判指标。国家发改委2019年发布《新型城镇化、新型智慧城市建设重点任务》提出“优化提升新型智慧城市建设工作,指导地级以上城市整合建成数字化城市管理平台,增强城市管理综合统筹能力,提高城市科学化、精细化、智能化管理水平”。

  习总书记2020年4月在浙江考察时再次强调“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路,前景广阔”。

  城市运行状态分为常规状态和突发应急状态。常规状态是城市日常运行中的非紧急事件处置状态,而突发应急状态可能是由实时突发事件印发,也可能是常规运行事件随着事态发展或先期处置不当等原因从常规状态逐渐演化而来的。这势必面临着城市运行管理的常态管理和应急管理共存和相互转化的问题,而传统的非数字化、协同化的城市治理无法感知事件态势的演化过程,存在“平急”割离的情况,需要对城市运行状态进行实时数据的釆集监控,探索城市事件的分级管控、城市运行状态的态势感知和预警机制等。

  城市管理事件特别是突发应急事件,以2020年全球新冠疫情事件为例,涉及卫健、公安、工信、交通、城管、财政等多部门以及社区力量的同时监管与应急响应,传统的单一纵向处置无法满足现实需求,跨部门、跨层级、跨领域的协同横向处置才是有效手段,而多部门的多元协同常态监管模式和应急处理机制研究则成为重要内容,包括了人员安排、组织架构、责权分配、协作机制等方面内容。

  智慧城市建设涉及大量基础设施更新和新基建投入的问题,缺乏顶层设计统筹,存在分散建设、重复投入等问题,同时对建成的各类资源也存在共享难、难调度、响应不及时、处置不完善、利用率不高等问题。因此,基于同底图、同标准的数字化、可视化智慧城市各类高效运行管理和指挥调度类要素资源的常态化收集、整合、共享、发布,成为提高城市治理效能的关键。

  数据治理智慧化深化支持的问题。随着政府信息化平台及系统的持续推进,基础数据、信息、业务的共享平台基本建成。但是,所谓“共享”基本停留在“互连互通”的可以连通层面,而城市运行管理面对的是各类变化发展事件、突发事件、不确定人群等复杂场景,针对复杂城市事件和应急任务无法快速形成预案支持、数据模型、信息图谱、业务流程,常常面临着数据、信息、业务的不可用、不能用等局面。需要对城市运行管理的数据、信息、业务深度共享的技术体系和服务体系进行研究,探索多源数据融合、跨领域知识建模、交叉业务流程归并的方法和技术。

  本研究提出了在智慧城市建设中探索对城市运行管理和指挥调度进行一体化融合的建设模式,是指以各类城市事件作为两者融合的切入点,通过建立对各类城市要素和运行指标的监测,对接各类政府、社会资源,整合相关系统和技术手段,对各类城市事件进行统一集中受理、预警、分拨、跟进等工作,以网格化思维分级管理、处置城市常规态运行事件,在出现应急状态事件时,可以平滑的实现跨部门、跨层级、横纵协同联动的灵活指挥调度,高效处置“自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件”、重大赛事和节假日保障等城市联动事件的一体化融合模式。具体建设目标包括:

  智慧一体化融合旨在结合智慧物联、人工智能等先进信息技术,搭建城市综合运行管理和指挥调度平台,建设城市运行管理和指挥调度中心,集成感知监测、事件管理、指挥调度、辅助决策等多维城市运行事务,构建城市智慧大脑。

  协同一体化融合旨在充分考虑现有政府管理的行政体系,在按业务领域、行政管理范畴的纵向分权自治管理的基础上,实现横向跨领域、跨行政部门的协同办公、协同响应、协同调度、协同处置等,达到城市运行管理行为、指挥决策行为的协同一体化目标。

  多元协作一体化融合旨在建设城市运行中心的基础上,实现运行中心的业务职能、部门人员、组织架构、资源要素等多元素的集约化管理,并实现统一融合调度的目标。

  复合集中一体化旨在城市管理的末端按业务领域、行政层级范畴实行分级部署和处置闭环,同时构建起信息上报、指令下达的信息接报通道,实现运行中心的感知监测、灵活介入、集中决策,高度贴合“一网通办”“一厅通管”“一屏通享”“一格通管”“一脑通用”总体目标。

  为此,本文将新型智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化模式建设划分为一体化融合的体制建设、一体化融合的机制建设、一体化融合的平台建设和一体化融合的保障体系建设四部分。

  本研究提出一体化融合模式的多级多元管理组织架构:多级指的是多级管理机构;多元指的是多元业务运行部门和单位。明确承担新型智慧城市综合运行管理和指挥调度的承载实体和相关机构单位,并根据工作需求配置合理的人员力量,设置“指挥长、副指挥长、带班领导、信息员”等岗位,赋予高位的监管和协调职能,其主要任务是:新型智慧城市综合运行管理和指挥调度的平台规划、建设和维护,新型智慧城市综合运行管理和指挥调度模式的探索和完善,运行标准的制定与实施,运行过程的监督和指导,新型智慧城市运行的分析和评价,区级各部门数据资源共享整合的组织协调等职能。区县参照市级体系架构,构建分级指挥中心体系。一体化三层管理组织架构如图3.1所示。

  1)信息整合报送机制。信息整合报送机制是作为城市综合运行管理和指挥调度一体化模式统一的信息入口。整合或同步包括12345市民热线、消防、网信、卫健等各业务部门事件热线,以及领导交办、省级转办、部门传达、大数据甄别、巡查员发现、社会公众、媒体监督等信息来源。通过建立多渠道多资源的接入体系,形成一个统一的综合服务渠道,引导各政府单位、企业、民众积极参与城市管理,优化为民服务手段、及时解决城市运行的各类问题,以致提高城市综合管理工作的能力。

  2)城市运行事件分级分类机制。①按城市运行事件的类别特征进行分类管控:实现对城市运行事件的精细化分类,统一分类标准,实现对城市运行事件的责任归属划分及处置分发等管控,并对发生源地、演化过程等进行全面管理,形成对城市事件的动态跟踪机制;②按城市运行事件的风险级别进行分级调控:对城市运行事件实行分级调控,明确高危、中风险和安全的具体划分标准,并形成信息上报、处置决策的分级管理体系,以更加有效地推进精细化治理。③按城市运行事件的危害损失要健全预案评估:在每次突发事件应急处置或应急预案演练后,及时对应急预案进行评估,总结经验教训,提出修订建议,有针对性地修订完善应急预案,不断增强预案的科学性、有效性、预见性和可操作性,为突发事件应急处置提供有力保障。同时,定期组织联合演练,以练为战,研究制定配套的演练评估机制,有效提升应急联动合成作战能力。

  3)多级多元协同机制。①多级纵向协同机制:领导重视、组织得力是协同管理机构发挥作用的重要因素。层级制是公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构,不同等级的职能目标和工作性质相同,但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。层级制特点是不同层级间为垂直关系,指令从最高层级到最低层级自上而下执行,监理市、区、街、一线现场多层;②多元横向协同机制:城市综合运行管理和指挥调度属于高位协同机构,应建立联席指挥制度,完善领导轮值制度,在城市布控、公共服务、社会管理等各项业务中都涉及到与其他部门的协同,根据业务相关度、协调力度不同,釆用多种部门对接方式。(a)派驻信息员办公。针对业务关联多的业务部门配置办公场所,由各部门选派信息员集中派工。派驻办公形式的优点是协同便捷,业务联系紧密;(b)职能授权。将业务部门的相关职权和资源集中到新成立的运行管理和指挥中心;(c)代理授权。由统一的接报预警中心负责受理接报,然后根据各自分工进行任务分拨、处置、跟进、归档等工作。

  4)平战转换机制。平战转换机制,是新型智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化模式中平常与应急模式转换的理论根据。通过构建综合运行管理与指挥调度管理双流程以及事件分类分级标准,发挥城市运行中从常态下运行管理迅速转为非常态下应急管理的综合管理能力。平战转换机制中平常与紧急的转换模式以事件分类分级标准为依据。常态下(平时),以综合运行管理为主,满足城市日常业务管理和社会公众诉求及服务的需求,实现各级单位业务信息资源共享;非常态下(紧急),迅速转为非常态应急指挥。实现“指挥权限上交、指令接报通道打通、资源配置上图、辅助决策实现”等平战转换的模式,不仅缩短了反应时间,而且提高了城市综合运行管理和指挥调度的反应能力。

  5)多态复合的运行响应机制。运行响应机制是新型智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化模式的事件运行响应流程。多态复合的运行响应机制包括常态和应急两种运行响应流程,包括城市综合运行管理响应流程以及城市指挥调度管理响应流程。通过平常和应急双响应流程,满足城市所有事件运行响应,运行响应流程如图3.3所示。

  6)联勤联动机制。成立市级城市运行管理和指挥调度领导小组,在其领导下,由市级城市运行和管理和指挥调度中心承担联勤联动的职责,发挥监督、 组织、指挥、协调、考核等职责;各市直部门、县、区、街道分中心按自主巡查、自主上报、自主处置、自主管理、自主监督的方式开展联勤联动或申请联勤联动的支援,形成联勤联动运行体系与市级城市运行综合管理工作格局的紧密贴合。

  新型智慧城市综合运行管理和指挥调度一体化平台是充分落实“信息整合、平战转换、运行响应、运行保障”为核心的一体化管理新模式的重要保障,是城市综合运行管理与指挥调度一体化模式创新在技术层面的进一步深化和扩展。通过对“智慧城市”建设目标、策略和建设内容的深入研究,釆用“技术为基础、需求为导向”的方法,强化新型智慧城市综合运行和指挥调度信息化手段,为一体化模式提供信息化支撑平台。最终通过建设一体化融合模式的平台,基于网格化技术支撑,实现对全市运行状态的一屏全面感知、一厅全线调度,实现跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务的协同管理和服务。一体化融合模式的平台建设总体架构如图3.4所示。

  一体化融合模式的平台建设整体内容主体中的感知层与数据层,以数据共享与接入平台,主要接入物联网、政务网、互联网数据,以城市大脑的数据中台为数据处理中枢,构建支撑上层应用支撑的数据感知、分析、应用底座。支撑层是包括融合通信、EGIS、流程引擎、视频会商、移动通信等在内的基础应用支撑平台技术。应用层则是以“平战结合”为指导思想,根据城市综合运行与指挥调度一体化工作的需求而设计的技术保障平台,并在此基础上构建城市综合运行与指挥调度展示平台。一体化融合模式的平台为城市综合业务管理提供统一平台,支持所有业务横向和纵向综合管理,及时掌握城市信息动态,提高平台及政府各部门之间的协调效率,优化公共资源使用。一体化融合模式的平台各子系统运行流程如图3.5所示。

  1)安全保障。将信息安全建设作为智慧城市建设的重要内容之一,从智慧城市综合运行管理与指挥调度信息安全技术手段打造、智慧城市综合运行管理与指挥调度管理制度完善两个角度,夯实智慧城市运行的安全保障。

  2)组织保障。突出智慧城市的管制架构建设,完善智慧城市综合运行管理与指挥调度建设的组织管理机构、管理体制机制,完善智慧城市标准和政策法规,完善人才保障体系,建立智慧城市综合运行管理与指挥调度绩效指标体系。

  3)运行保障。一方面由政府出台相关政策发文明确一体化模式相关部门职责及配合方式。一方面制定新型智慧城市综合运行管理和指挥调度的管理办法。通过引入量化考评机制,明确责任,便于管理统计,实现完善的城市管理评价体系和运行保障机制。

  本文利用一体化融合模式对新型智慧城市综合运行管理和指挥调度整体解决方案进行了初步探讨。总结分析了城市综合运行和指挥调度的现状,进一步完善了城市综合运行和指挥调度的体制、机制、平台与保障体系。

  尽管目前国内外在城市运行管理与应急指挥调度方面都已建立了比较完善的组织体制和运行机制,然而城市运行管理与应急指挥调度还是相互独立,资源未能实现共享,因此对数字化、协同化模式的研究与实施存在迫切的现实需求。同时,全国智慧城市建设一直都在稳步进行,也急需一套切实可行、科学合理的理论机制作为运行依据。

  新型智慧城市建设,既是主动顺应信息革命大势的发展要求、深入贯彻国家战略部署的迫切需要,更是全面提升城市能级,优化城市产业链、价值链。

  流程体制变革的逐步深入和创新技术的不断涌现,为一体化融合的多元协作横向管理模式落地提供了充分的可行性

  通过对国内外城市综合运行管理和指挥调度的研究现状分析,国内外许多城市根据自己的实际情况,探索适合自身特点的城市运行管理和应急管理的模式,为建设新型智慧城市综合运行管理和指挥调度多元协作横向管理模式提供了理论依据。全国智慧城市的建设已进入务实发展的新阶段,新型智慧城市的目标也日益清晰,其体制及流程的变革逐步深入,创新技术也不断涌现,已经具备城市综合运行管理和指挥调度融合的基础。

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